原告济南宏达职业技能培训学校，住所地济南市天桥区二环北路

8 8号。

    法定代表人孔素英，女，校长。

    委托代理人于毅，男，山东德孚律师事务所律师。

    委托代理人王济民，男，该学校工作人员。

    被告济南市城市管理行政执法局，住所地济南市市中区建设路1 6

号。

    法定代表人宋永祥，男，局长。

    委托代理人陈振成，男，该局执法审理处副处长。

    委托代理人曹琰，男，该局直属大队办公室工作人员。

    原告济南宏达职业技能培训学校不服被告济南市城市管理行政执

法局于2 0 1 0年3月2 6 15作出的济城执直综处字[2 0 1 0]第7 1号行政处

罚决定书，于2 0 1 0年9月1 3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受

理后，依法向被告济南市城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应

诉通知书。本院依法组成合议庭，于2 0 1 0年9月1 3 13公开开庭审理

了本案。原告济南宏达职业技能培训学校的委托代理人于毅、王济民，

被告济南市城市管理行政执法局的委托代理人陈振成、曹琰到庭参加

了诉讼。本案现已审理终结。    ‘    ‘

      被告济南市城市管理行政执法局于2 0 1 0年3月2 6日作出济城执

直综处字[2 0 1 0]第7 1号行政处罚决定书。该决定书载明：经查实，你

单位在济南市天桥区蓝翔中路1 1号建设的综合教学楼(合同中称1 2

号主教学楼)、1—2号实验楼(1 8号实习车间)、1 7号信息楼、1、2号

食堂、7、8号学生公寓工程，‘未组织竣工验收，擅自交付使用。上述

行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定，且有

济南市质量与安全生产监督站《建筑管理违法行为认定及移送咎理

表》、勘验笔录、照片、询问笔录等材料为证。依据《建设工程质量管

理条例》第五十八条第一项的规定，本机关已责令你单位改正，现决

定给予你单位罚款人民币肆拾万元整的行政罚款。

    被告在法定期限内向本院提供了其作出上述被诉具体行政行为的

证据、依据如下：1、立案呈批表；2、建筑管理违法行为认定及移送

处理表；3、调查询问通知书及送达回证；4、授权委托书；5、2 0 0 9

年7月1 3日调查笔录；6、现场勘验笔录(附勘验图)；7、影像证据

单；8、工程承包合同9份；9、案件调查终结报告；1 0、案审会会议

纪要：11、听证通知书及送达回证；1 2、听证申请；1 3、听证通知书

(存根)及送达回证；1 4、授权委托书；1 5、法定代表人身份证明；

1 6、2 0 0 9年1 0月2 2日行政处罚听证笔录；1 7、关于对济南宏达职业

技能培训学校未组织竣工验收擅自使用行政处罚听证情况的报告；1 8、

现场勘验笔录；1 9、影像证据单(2 0 0 9年1 2月1日)；2 0、案审会会

议纪要；2 1、听证告知书及送达回证；2 2、听证申请；2 3、听证通知

书(存根)及送达N tiE；2 4、授权委托书,2 5、法定代表人身份证明；

2 6、2 0 1 0年1月1 5 E／行政处罚听证笔录；2 7、关于对济南宏达职业

技能培训学校未组织竣工验收擅自使用行政处罚再次听证情况的报

告,2 8、行政处罚决定书及送达回证；2 9、济政复决字[2 0 1 0]1 7号行

政复议决定书；3 0、山东省行政执法证(刘洋、曹琰)。以上证据、依

据，被告用以证明其具有合法的行政权限，作出的行政处罚决定书程

序合法，认定事实清楚，适用法律正确。

    原告济南宏达职业技能培训学校诉称：被告不具备行政处罚的主

体资格，国发[2 0 0 2]1 7号文件及国法函[2 0 0 2]1 7 0号文件均未规定被

告有对建筑工程管理执法的权限。本案应由建委部门进行处理。被告

处罚程序违法，2 0 0 9年1 2月1日被告工作人员进行勘验时没有证人

到场，该勘验笔录不能作为证据使用。2 0 0 9年5月1 3日济南市工程

质量监督管理站就违规问题向原告发出《责令限期改正违法行为通知

书》，原告按要求进行了整改，济南市工程质量监督管理站在发出通告

后并没有对原告的改正情况予以监督检查和验收，而是交由被告处理。

原告于2 0 0 5年1 1月向济南市工程质量监督站交齐了三期工程质量监

督费用(1 2 3 9 5 6 G)。原告三期工程施工五环节精心组织，精细施工，

保证了工程质量，并认真组织勘察单位、设计单位、监理公司、施工

企业的技术人员进行了初步验收，符合勘察、设计文件要求。但市工

程质量监督站一直未对原告的三期工程进行最后一道工序的竣工验

收。申请人为完成政府下达的免费培训下岗职工、少数民族青年、残

疾人、待业军嫂、待就业大学生岗前培训、复转军人岗前培训等任务，

应急使用了部分校舍。原告是无政府财政拨款的民办职业技能培训机

构，除收取有限的少量学费外没有其他经济收入和经济来源。为了响

应国家加强职业教育提高培训水平的号召，积极建设校舍，现已背负

沉重的债务负担，有限的收入尚不足支付银行贷款利息。近年来，受

社会大环境影响，生源严重不足，学费收入严重下滑，资金困难，原

告为确保教学工作的正常进行，大力压缩开支，教职工已有数月不能

接时发工资。原告单位面临严重的生存压力。原告在三期工程的建设

过程中严格按照《建设工程质量管理条例》的要求，注重工程质量管

理，保证了工程质量。对于工程质量的过程控制和施工质量水平，济

南市工程质量监督管理站是掌握和认可的。济南市工程质量监督管理

站收到工程质量监督管理费用后，于2 0 0 6年3月2 5日出具了收到质

量监督管理费1 2 3 9 5 6一  的收据。自原告缴费以后济南市工程质量监

督管理站的工作人员仅有限的几次到工地。原告认为济南市工程质量

监督管理站对此应当承担直接责任。((建筑工程质量管理条例》第一条

规定：“为了加强对建筑工程质量管理，保护人民生命和财产安全，根

据建筑法制定本条例’’，其立法宗旨在于保证工程质量。原告认为济南

市工程质量监督管理站工作不是对工程质量进行监督，而是以工程质

量监督为辅，罚款为主，完全背离了质量监督工作的宗旨。原告建设

的涉案工程已经被济南市地震局处以罚款，该工程与被告处罚的工程

系同一工程，被告不能再对原告处以罚款。为维护原告的合法权益，

故提起诉讼，请求法院撤销济南市城市管理执法局于2 0 1 0年3月2 6

日做出的济城执直综处字(2 0 1 0)第7 1号行政处罚决定书。

    原告向本院提供了以下证据：1、济城执直综处字[2 O 1 O】第7 1号

行政处罚决定书；2、济政复决字[2 O 1 O]1 7号行政复议决定书及送达回证；3、济南市工程质量监督管理站2 0 0 9年5月1 3 El责令限期改正

违法行为通知书；4∑，．济南．市．地震．局济震罚字2 0 0 6年8月3 El[2 0 0 6]

第0 0 4号行政处罚决定书(内容为山东蓝翔高级技工学校位于本市天

桥区蓝翔中路11号新建校区工程未进行地震评估，处以罚款1 0 5U元)；

5、济南市地震局函告；6、济南市地震局2 0 1 0年9月1 7日证明(内

容为该局2 0 0 6年8月3日对山东蓝翔高级技工学校的[2 0 0 6 1第0 0 4号

行政处罚决定书所指的校区新建工程即原告负责建设的位于本市天桥

区蓝翔中路11号院内的山东蓝翔高级技工学校三期工程)；7、山东蓝

翔高级技工学校校园规划图(取自山东蓝翔高级技工学校建设项目地

质灾害危险性评估报告)。以上证据，原告用以证明基起诉符合法定条

件，被告作出的行政处罚决定书认定事实不清，证据不足。

    被告济南市城市管理行政执法局辩称：2 0 0 9年7月，我局接到济

南市工程质量与安全生产监督站《建筑管理违法行为认定及移送处理

表汾，称原告在天桥区蓝翔中路11号建设的学校综合教学楼、1-2号

实验楼(1 8号实习车间)、1 7号信息楼、1-2号食堂、7-1 1号学生

公寓工程，未组织峻工验收擅自投入使用。我局于2 0 0 9年7月7  对

该案立案查处。经查，原告在天桥区蓝翔中路11号建设的学校综合、

教学楼等工程，的确存在未组织峻工验收擅自投入使用的问题，其行

为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，拟依据《建设

工程质量管理条例》第五十八条对原告处以6 0  元的罚款。我局于

2 0 0 9年1 O月2 2 E1应原告申请举行了行政处罚听证。经听证认为：尽

管涉案工程已投入使用，但是已有证据不能体现投入使用工程具体的

情况。因此，又责成办案人员再次对该案涉及的房屋所有单体是否均

投入使用及每栋单体投入使用的面积等情况进行了补充调查认定。经

补充调查查实，原认定为已投入使用的9、1 0、1 1号学生公寓实际并

未投入使用。在处罚的自由裁量上做了调整，拟处罚款4 O万元。于

2 0 1 0年1月1 5日应原告申请，我局对该案召开了第二次听证会。经

听证认为：该案事实清楚，证据确．凿、适用法律正确、处罚程序合法

且内容适当。因此于2 0．t 0年4月2日向原告下达了罚款4 O万元的处

罚决定书。原告至今未履行该处罚。(一)我局在该案中对原告的查处

属依法履行职责。2 0 0 9年7月，我局接济南市工程质量与安全生产监

督站(2 0 0 9)3 2 1号《建筑管理违法行为认定及移送处理表》，称原告

在天桥区蓝翔中路1 1号建设的学校综合教学楼、1—2号实验楼(1 8

号实习车间)、1 7号信息楼、1—2号食堂、7—11号学生公寓工程，

未组织峻工验收擅自投入使用。我局于2 0 0 9年7月7日对该案立案查

处，形成了对原告的调查询问笔录、现场勘验笔录、影像证据单等证

据，调取了与该工程有关的材料。我局对原告进行的查处属于依法履

行职责。《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条综合执法机关的

执法范围是：(五)负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产

管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处

罚权。其中的建筑管理，就包括对工程质量的监督的管理。《济南市城

市管理综合执法暂行规定》第九条规定：……相关行政主管部门在管

理工程中，发现属综合执法机关职责的，应当告知或移送综合执法机

关查处。所以，对于工程质量监督的部门，济南市工程质量与安全生

产监督站的移送案件，我局具有依法查处的职能。(二)工程质量监督

部门的监督行为与工程峻工验收系两种不同的概念。原告认为，涉案工程未组织峻工验收交付使用的主要原因是济南市工程质量与安全生

产监督站不履行职责，只收费不服务。我局认为，这种观点不能成立，

工程质量监督部门的监督行为与涉案工程是否进行峻工验收没有必然

联系。《建设工程质量管理条例》第六十条规定：“建设单位收到建设

工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行峻

工验收。"可见组织工程竣工验收的责任在于建设单位，而工程质量监

督部门不是参与峻工验收的主体。原告混淆了验收和监督的概念。原

告在调查询问笔录和听证说明中，也都承认了涉案工程未组织峻工验

收即交付使用的事实。因此，原告认为济南市工程质量与安全生产监

督站不认真履行职责是造成涉案工程未组织峻工验收即交付使用的主

要原因的主张不能成立。(三)我局在对原告的违法行为处罚时，已充

分考虑到原告的困难，属于从轻处罚。在本案调查过程中，我局原拟

依据《建设工程质量管理条例》第五十八条对原告处以罚款6 O万元。

但是经听证查实：尽管涉案工程已投入使用，但是已有证据不能体现

具体工程的使用情况。因此，我局对该案中所有单体是否均投入使用

以及每栋单体投入使用的面积等情况进行了补充调查，定为已投入使

用的9、1 O、11号学生公寓实际并未使用。我局确定原告涉案工程的

面积和造价是根据原告提供的施工合同确认。后我局对处罚金额进行

了调整，并对该案第二次举行听证，再次听取原告的陈述申辩。之后，

我局才向原告下达了罚款4 O万元的处罚决定书。在确定罚款金额时，

我局考虑到涉案工程为教育设施和原告目前经济困难，予以从轻处罚。

因为依据《建设工程质量管理条例》第五十八条，未组织峻工验收擅

自交付使用的，对建设单位处工程合同价款百分之二以上百分之四以

下的罚款：涉案工程合同价款共计1 6 8 0·2 3万元，处罚金额应为3 3．6

万元-6 7·2 5元，我局对原告处以罚款4 O万元属于从轻处罚。

    综上所述，我局作出的济城执直综处字(2 0 1 0)第7 1号行政处罚

决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法且内容适

当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

    经庭审质证，本院对证据作出如下确认：对于被告提供的1-1 8号、

2 0-2 9号证据的真实性，原告未提出异议，上述证据能够反映被告行

政处罚案件的整个过程，本院予以确认。关于被告提供的证据1 9，原

告认为从照片的内容上看，部分照片显示窗外悬挂夏衣，且树木都为

绿色，而被告照片显示拍摄时间为2 0 0 9年1 2月1 El，上述照片存在

伪造的嫌疑。本院认为，上述照片内容应当综合分析，照片中的人员

穿着冬衣，依附土地的植被发黄，树木在冬天能否常绿需要看该种类

的树木(广玉兰)是否为四季常绿。故，本院认为原告对该证据的主

张不能成立，该证据能够证明原告涉案的部分建设工程取证时处于使

用状态。关于被告提供的证据3 0，原告认为，根据国办发[6 3]号文件

的要求，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，

被告未提供证据证明执法人员刘洋、曹琰系公务员，二人不具备行政

执法的资格。本院认为，原告未提供证据证明上述执法证件系伪造，

经本院察看曹琰、刘洋的执法证件复印件并比对刘洋执法证件的原件，

执法证复印件与原件一致，故对于上述证据的真实性本院予以确认。

国办发[6 3]号文件是对有关城市集中行使行政处罚权试点中执法人员

编制问题的要求，并不是对具体执法过程中相关问题的规定，被告是

依法成立的行政执法机关，其工作人员持真实有效的执法证件履行职

务并无不当。对于原告提供的证据的真实性，被告末提出异议，本院

予以确认。

    经审理查明：济南市工程质量与安全生产监督站经检查发现原告

济南市宏达职业技能培训学校综合教学楼、1、2号实验楼、1 7号信息

楼、1、2号食堂、7-1 1号学生公寓未组织竣工验收违章使用，于2 0 0 9

年5月1 3 1习I句原告下达责令限期改正违法行为通知书，要求其接到通

知书3 0 E／内进行整改。该监督站并于2 0 0 9年5月1 5日作出建筑管理

违法行为认定及移送处理表，建议对建设单位给予行政处罚。被告于

2 0 0 9年7月7日向原告下达调查(询问)通知书，并对原告授权处理

该案的人员作了调查笔录。被告济南市城市管理行政执法局于2 0 0 9年

7月1 3日立案受理。被告在执法过程中向原告调取了涉案工程的施工

合同，制作勘验笔录、影像材料等证据。原告对未组织竣工验收违规

使用上述工程的行为表示认可。2 0 0 9年9月2 8 El被告向原告送达听

证告知书(拟处罚6 O万元)，并根据原告的申请于2 0 0 9年1 O月2 2 E1

举行听证。根据听证情况，被告再次对原告未经竣工验收投入使用的

工程进行核实，并制作勘验笔录、影像证据(2 0 0 9年1 2月1 E1)，确

定原告9-1 1号学生公寓虽系同二工程，但未实际投入使用。确定已经

投入使用的涉案工程总造价1 6 8 0·2 2 6 3  元(具体计算见原告在行政

程序中提交的施工合同及原告学校未组织竣工验收投入使用工程一览

表)。2 0 0 9年1 2月1 6日被告直属大队案审会会议决定对原告违法行

为处以罚款4 0万元。2 0 0 9年1 2月3 0  被告向原告下达听证通知书

(拟处罚4 O万元)，并根据原告的申请于2 0 1 0年1月1 5日举行了听

证。2 0 1 0年3月2 6日被告作出济城执直综处字[2 0 1 0]第7 1号行政处

罚决定书，决定给予原告罚款4 0 7Y元的行政罚款，上述决定书于同年

4月2  送达。原告不服上述行政处罚决定书，向济南市人民政府提

出行政复议，复议机关于2 0 1 0年7月1 6日作出济政复决字[2 0 1 0]1 7

号行政复议决定书，决定维持被告济城执直综处字[2 O l O]第7 1，号行政

处罚决定书。后原告在法定期限内向本院提起行政诉讼。

    另查明：济南市地震局于2 0 0 6年8月3日对山东蓝翔高级技工学

校作出济震罚宇[2 0 0 6]第0 0 4号行政处罚决定书，该决定书认为该学

校位于济南市天桥区蓝翔中路1 1号的新建校区工程未进行地震安全

性评价，处以罚款1 O万元。上述工程与本案被告对原告处罚的工程系

同一工程。

    本院认为：一、关于被告济南市城市管理行政执法局作出具体行

政行为的行政主体资格和行政权限问题，《济南市城市管理综合执法暂

行规定》第三条第一款规定：“市城市管理行政执法局主管本市城市管

理综合执法工作’’，第四条第一款第(五)项规定被告“负责行使……

建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权，

第九条第一款规定：“相关行政主管部门在管理工作中，发现属综合执

法机关职责的，应当告知或移送综合执法机关查处"。故，被告具有作

出本案行政处罚决定的主体资格和行政权限。

    二、关于被告济南市城市管理行政执法局作出具体行政行为的程

序问题，被告整个行政处罚程序即立案到行政处罚决定书送达不违反

法律、法规的相关规定，本院予以确认。济南市工程质量与安全生产

监督站2 0 0 9年5月1 3 13书面责令原告对建筑工程未组织竣工验收擅

自使用问题进行整改，同年5月1 5日将案件移送被告进行查处。该监

督站的行为仅系被告案件的来源，并非被告在自身行政程序之内作出

的行为。原告是否整改及整改的结果可以作为行政处罚时的情节予以

考虑，但法律法规没有强制规定有关机构不能在原告的整改期间向被

告移送处理案件，且被告立案审查系在原告的责令整改期限之后。故

对原告关于被告行政程序违法的主张，本院不予支持。

    三、《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定：“建设工程

经验收合格的，方可交付使用’’。第五十八条第(一)项规定：“违

反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令整改，处工程合同

价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿

责任：(一)未组织竣工验收，擅自交付使用的……，，。根据该规定，

被告应当在行政处罚决定书中对原告擅自使用未经竣工验收的建设工

程的合同造价依法作出确认，且该事实是被告作出行政处罚的数额幅

度的根据。但被告作出的济城执直综处字[2 0 1 0]第7 1号行政处罚决定

书认定事实部分中仅载明了涉案工程的楼号，而未对原告涉案工程的

合同造价作出认定，故被告作出的济城执直综处字[2 O 1 O]第7 1号行政

处罚决定书缺乏事实根据，认定事实不清。

    综上所述，‘依照《中华人民共和国行政诉讼法》第N_-tl-‘四条第

(二)项第1日之规定，判决如下：

    撤销被告济南市城市管理行政执法局于2 0 1 0年3月2 6  作出

的济城执直综处字．[2 0 1 0]第7 1号行政处罚决定书。

    案件受理费．5 1)元，．由被告济南市城市管理行政执法局负担。

    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上

诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人

民法院。

              审  判  长      俞春晖

              代理审判员     赵  勇

              人民陪审员     傅树青

              二O一O年十月二十九日

               书  记  员   刘双双