山东省济宁市中级人民法院

行   政   判   决   书

（2010）济行初字第73号

    原告李文英，女，1957年5月14日出生，汉族，往济宁市

市中区阜桥街道刘庄社区新刘庄小区31号楼西单元l楼西户。

公民身份号码 370802195705142723。

    委托代理人于毅、姚蕊，山东德孚律师事务所律师。

    被告济宁市综合行政执法局市中区分局。

    法定代表人朱华，局长。

    委托代理人颜文、王绍雷，该局执法督察协调科工作人员。

    原告李文英不服被告济宁市综合行政执法局市中区分局行政处罚决定，于2010年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于

同日受理后，于2010年9月3日向被告送达了起诉状副本及应

诉通知书。20l0年9月15日李文英向本院提出中止审理的申请，

本院经审查后，于2010年9月20日裁定本案中止审理。2012年7月18日本院恢复审理本案。20l2年7月25日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李文英委托代理人于毅、姚蕊，被告委托代理人王绍雷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

    被告济宁市综合行政执法局市中区分局于2010年8月24日，作出济执（中）处字[2010]第5000l47号行政处罚决定书，认定2010年7月30日执法人员在红星路、报社西巷西侧发现有五处已完工的房屋和两处已完工的简易棚，经勘验，该建设为市中区阜桥街道刘庄社区居民委员会(以下简称刘庄居委会)所建，未取得工程规划许可证，违法建设建筑面积总计l270.48平方米。五处房屋分别为1991年、1992年、1997年、1998年所建，两处简易棚为1998年所建，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，给予济宁市市中区阜桥街道刘庄社区居民委员会限期拆除该违法建设的行政处罚。被告在答辩期内淘向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

    1、国务院法制办公室《关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、山东省人民政府《关于在济字市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》。

    2、《济宁市城市管理综合行政执法办法》(济政法[2004]15号)、《济宁市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》(济政办

发[2004] 367号)。

    3、《济宁市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》。

    4、《济宁市人民政府关于公布市级行政执法主体的通告》。

    5、济宁市市中区执法分局法定代表人身份证明书。

    上述证据证明被告具有作出被诉具体行政行为的法定职权。

    6、刘庄居委会违法建设案件材料一宗。

    7、《综合行政执法现场勘验笔录》、《综合行政执法现场勘

验图》，2010年7月30日对刘庄居委会违法建设进行现场勘验。

   8、刘庄居委会违法建设现场取证照片。

   9、《综合行政执法调整笔录》，2010年7月30日对刘庄居委会进行询问调查。

   l0、《集体土地建设用地使用证》、《山东省城镇公房所有权证》。证明刘庄居委会拥有违法建筑所占土地的使用权。

   1l、刘庄居委会20l0年8月3日出具的两份《证明》以及济宁市工商局出具的《非公司法人设立登记情况》和《企业交更情况》，证明刘庄居委会系违法建设主体，是行致处罚的对象。

   l9、《违法建设行政处罚案件会商表》，规划部门定性意见。

    上述证据证明被告对刘庄居委会违法建设的事突进行了调查、勘验、取证，并履行了相应的行政处罚程序。证明被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。

   12、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市规划法》，《中华人民共和国行政处罚法》。

   13、最高法院行政庭《关于对<中华人民共和国城市规划法>第四十条如何适用的答复》《l995)法行字第15号、《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》([1997]法行字第26号)，违法建设具有连续或者继续状态。

   l 4、江苏省人民代表大会常务委员会法制办公室《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》、北京市人民政府法制办公窒《关于对行政处罚法第29条执行问题的复函》，违法建设具有连续或者继续状态。

    15、最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题

的座谈会纪要》，对刘庄居委会违法建设的查处适用《城乡规划

法》。

    16、《山东省行政处罚听证程序实施办法》，查处刘庄居委违法建设不适用行政处罚听证程序。

    17、《山东省人民政府关于济宁市城市总体规划(2008—2030年)的批复》(鲁政字[2009] l04号)。刘庄居委违法建设位于城市规划区内。

    18、山东省人民政府办公厅《关于推进城乡规划全覆盖工作进一步提离规划管理水平的意见》(鲁政办发[2007] 79号)，规划部门定性依据。

    上述法律依据证明被诉具体行政行为适用法律正确。

    被告李文英诉称：济宁市综合行政执法局市中区分局做出济执(中)处字第[2010]第5000147号处罚决定书是被告与刘庄居委会恶意串通的结果，将刘庄居委会作为行政处罚的行政相对人，实际上被处罚入是李文英，李文英作为利害关系人有权提起行政诉讼。该行政处罚决定书中涉及的房屋是李文英投资所建，并不是刘庄居委会所建，因涉案房屋的产权争议，李文英已将刘庄居委会起诉到济宁市中级人民法院，该案司法确权程序尚未审结，但根据现有的证据也能足以认定涉案房屋属于李文英所有，被告在没有任何事实依据的情况下，就认定涉案房屋属于刘庄居委会投资所建，是被告与刘庄居委会恶意串通，侵害了李文英的合法权益。该行政处罚决定适用法律错误，导致作出了错误的处罚，涉案房屋建成时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，根据法不溯及既往的原则，不能用新法约束旧行为，因此，被告应适用《中华人民共和国城市规划法》。涉案房屋所在辖区在建设时属于农村，并不在城市规划区内，不可能存在严重影响城市规划的情况，故涉案房屋不具备给予行政处罚的条件。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对违法行为给予行致处罚的时效为两年，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继襞状态的，从行为终了之日起计算。故对违法行为处罚的起算日期应该自房屋建设完成之日起截止，本案涉案房屋最晚的是l998年已建好，违法行为早巳终止，故已过追诉时效，不应再给予处罚。被告不具备进行该行政处罚行为的主体资格，《中华人民共和国城市规划法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对违章建设的处罚主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，故该处罚行为的行政主体违法。行政处罚行为没有举行听证，违反法定程序。被告无权强制拆除该违章建筑。请求撤销被告作出的济执(中)处字[2010]第5000147号行政处罚决定书。

    原告为证明自己的诉讼主张，向本院提供了下列证据：

    l、《山东省人民政府关于贯彻国发[2002]17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》，证明相对集中行政处罚权方案必须经市政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以市政府名义报省政府审批，而《济宁市城市管理综合行政执法办法》并没有报省政府批准，所以济宁市政府决定济宁市综合行政执法局行使相对集中行政处罚权，因缺乏省政府批准，其权利来源遵违法，被告没有行政执法权。

    2、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，证明集中行使处罚权的行政机关执法人员必须是公务员。

    3、山东省行政执法人员资格信息查询系筑，证名被告的两个执法人员李军和孔宏业，经过资格信息系统查询没有查到该两人执法证，用以证明被告执法人员没有执法主体资格。

    4、济宁市红东装饰中心的帐簿，证明涉案七处房屋系李文英投资所建。涉案七处房屋的建筑时间均是在1994一l997年间建成。

    5、(2010)济民一初字第20号民事判决书及附图，证明涉案七处房屋的建设主体是李文英，总建筑面积为1329.64平方米，被告认定涉案房屋建筑面积错误。

    6、国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》答复，证明《中华人民共和围城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除"．不应当理解为行政处罚行为，被告是滥用行政处罚权。

    7、建设部《关于<中华人民共和国城市规划法>的法律溯及力问题的通知》，证明本案应当适用《中华人民共和国城市规划法》，而不是《中华人民共和国城乡规划法》。

    8、被告作出的行政处罚决定书，证明被告存在滥用职权，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。    ‘

    被告济宁市综合行政执法局市中区分局答辩称，答辩人整体资格合法，答辩人对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，国务院法制办《关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，《济宁市城市管理综合行政执法办法》，《山东省人民政府关于在济宁市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》，《济宁市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》及《济宁市综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定》，均规定了济宁市综合行政执法局的主要职责之一就是“负责城市规划管理方面法律、法规、规章规定的监督检查和行政处罚工作”。被告作为济宁市综合行政执法局的所属机构，主要职责是按照属地管辖的原则，依据市综合行政执法局的职责，负责本辖区内的综合行政执法工作。2007年6月，市政府公布被告具有市级执法主体资格。故被告有权对刘庄居委的违法建设行为作出行政处罚。答辩人作出的具体行政行为事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。依据被告调查的相关证据可以确定被查处的7处违法建设是由刘庄居委会设立的集体所有制非公司企业法人----济宁市市中区红东房屋修建装饰中心建设，刘庄居委会是行政处罚的对象，应由刘庄居委会承担违法建设的责人。李文英向答辩人提出异议后，答辩人要求李文英提交相关的证据材料，但李文英没有提交能够证明其出资建设这7处违法建设的相关证据材料；由于本案所涉违法建筑物至今依然存在，违法建设行为仍处于继续状态，故答辩人对刘庄居委会的行政处罚并未超过两年的期限，由于刘庄居委会未取得建设工程规划许可证的行为一直持续到现在，所以答辩人对刘庄居委会的7处违法建设的房屋依据《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚并无不当。答辩人作出具体行政行为程序合法，答辩人立案后，执法人员按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，依法进行了调查、勘验、取证工作，并告知刘庄居委会其依法享有的陈述、申辩权利。答辩人还按规定将该案提请济宁市规划局市中区分局进行规划定性。请求法院依法裁判。    ‘

    经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

    被告提供的证据1--证据l1，证据l 9，能够证胡被告具有法

定职权及在作出行政处罚过程中关于事实的调查认定及履行的程序，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提交的证据4一

证据5，能够证明被告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格，本院予以采纳。原告提交的证据3，不具备证据的形式要件，本院不予采纳。

    经审理查明，2010年7月30日，被告执法五大队在红星路南侧，报社西巷西侧巡查时发现有五处已完工的房屋和两处巳完工的简易棚。执法队员向刘庄居委会工作人员孔祥茂出示证件、表明身份后对现场进行了调查勘验，经现场勘验，违法建设共7处，建筑面积总计1270.48平方米，勘验结束后制作了《综合行政执法现场勘验笔录》，刘庄居委会委托代理人孔祥茂核对无误后签字。同时，执法人员对其下达了《综合行政执法责令改正通知书》和《综合行政执法询问调查通知书》，责令其拆除所建的房屋和简易棚，并告知其到济宁市综合行政执法局市中区分局五大队接受询问调查及处理意见。同日，刘庄居委会委托代理入孔祥茂到被告处接受执法询问调查，孔祥茂称，被查处7处违法建设的所有权归刘庄居委会所有，该建设的土地使用权归刘庄居委会，建设时间为1991年一1998年间，建设时未办理建设工程规划许可证。同日，被告对被诉违法建设行为立案查处。2010年8月18日，被告向刘庄居委会送达了《综合行政执法行政处罚告知书》，告知拟给予你单位拆除该违法建设的行政处罚，告知其依法享有陈述权、申辩权，可在三日内提出，逾期视为自动放弃陈述权、申辩权。刘庄居委会收到被告送达的处罚告知书后，向原告李文英告知了有关事项，原告李文英于2010年8月20日向被告提出异议称，行政处罚告知书中所涉及的房屋是李文英投资所建，因涉案房屋的产权争议，李文英已将刘庄居委会起诉到济宁市中级人民法院，已经开庭审理，但司法确权程序尚来审结，请求被告撤回行政处罚告知书。2010年8月24日，被告作出济执(中)处字[2010]第5000147号行政处罚决定书并向刘庄居委会送达。20l0年9月2日，李文英不服上述行政处罚决定书，诉至本院。

    另查明，李文英诉刘庄居委确权之诉纠纷于20l0年4月1日诉至本院，2011年4月25日本院民一庭作出(2010)济民一初字第20号民事判决书，判决：一、确认济宁书市中区红东房屋修建装饰中心属李交英的私营企业：二、确认原告李文英在经营济宁市市中区红东房屋修建装饰中心期间出资建设了1363.56平方米的房屋，房屋具体位置及面积详见济宁市房产测绘中心制作的房屋平面图；三、确认原告李文英在建上述房屋时拆除了被告建筑面积为50平方米的平房；四、驳回原告李文英的其它诉讼请求。该判决送达后，刘庄居委会未提出上诉，李文英因未确认其对涉案房屋享有所有权，向山东省高级人民法院提出上诉。

   本院认为，本案双方当事人争议的焦点主要有四点：一是原告李文英是否具备原告的诉讼主体资格；二是被告是否具有作出行政处罚的法定职权；三是被告作出的行政行为是否合法；四是本案是否已过追诉时效。

    关于第一个争议焦点，虽然李文英不是行政处罚的相对人，但从李文英提供的红东装饰中心关于建房的账簿及(2010)济民一初字第20号民事判决认定的事实，涉案被处罚的房屋系由李文英出资所建，李文英与被告作出的行政处罚有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。

    关于第二个争议焦点，从国务院、省政府的批复来看，已经批准在济宁市开展相对集中行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，济宁市人民政府济办发[2006]49号文件《济宁市综合行政执法居职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定，设立济宁市综合行政执法局市中区分局，主要职责是按照属地管辖的原则，依据市综合行政执法局的职责，负责本辖区内的综合行政执法工作。依据上述规定，被告具有作出本案被诉行政行为的法定职权。

    关于第三个争议焦点，从目前查明的情况看，涉案被处罚房屋系由原告李文英出资所建，而被告作出的行政处罚决定书中认定是由刘庄居委会所建，属认定事实错误，而且被告作出行政处罚之前李文英已向被告提出异议，并说明确权之诉正在诉讼过程中，被告在未查清相关事实的情况下作出认定事实错误的行政处罚决定书，应予撤销。

    关于第四个争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。"原告的行为系未取得建设工程规划许可证的违法建设行为，其至今尚未取得建设工程规划许可证，其所建的房屋至今尚未拆除，绘城市规划造成的影响依然存在，因此其违法行为一直处于继续状态，尚未终了，故被告作出行政处罚并未超过法定的追诉时效。

    综上，原告李文英具备原告的主体资格，被告具有作出行政处罚的法定职权，被告作出行政处罚并未超出法定的追诉时效，但作出的行政处罚决定认定事实错误，被处罚主体错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项1目之规定，判决如下：

    撤销被告济宁市综合行政执法局市中区分局2010年8月24日作出的济执(中)处字[2010]第500147号行政处罚决定。

    一审案件受理费50元由被告济宁市综合行政执法局市中区分局承担。

    如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。

审判长    陈庆文

审判员    张  玲

审判员    李传平

                                 二〇一二年八月一日

书记员    李慧敏